La ministre des solidarités et de la santé et le secrétaire d’État auprès de la ministre des solidarités et de la santé, chargé des retraites, ont présenté un projet de loi organique relatif au système universel de retraite et un projet de loi instituant un système universel de retraite en Conseil des Ministres du 24 janvier 2020.

Le projet de loi organique relatif au système universel de retraite et le projet de loi instituant un système universel de retraite ont été publiés sur le site de l’Assemblée Nationale ainsi que son étude d’impact et l’avis du Conseil d’Etat le 24 janvier 2020. 

Afin de prendre en compte la diversité des publics concernés par le système universel de retraite et des organismes en charge de la gestion de ces publics, le projet de loi contient plusieurs mesures habilitant le Gouvernement à intervenir par voie ordonnance.

Le dossier législatif dense et complexe permet de comprendre le périmètre et l’impact du projet de loi pour les marins et leur régime de sécurité sociale ainsi que son mode de gouvernance par la création d’une Caisse Nationale de Retraite Universelle qui a pour finalité l’intégration de l’ensemble des Régimes de sécurité sociale.

Historique, contexte et objectif de la réforme

Les assurances sociales mises en place en France dans les années 1930 reposaient sur un système de retraite par capitalisation.

Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, le principe de solidarité s’est imposé. Les ordonnances de 1945 créant la sécurité sociale ont institué un système de retraite par répartition, qui prévaut encore aujourd’hui pour les régimes de base et complémentaires.

Depuis, l’article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale rappelle le modèle français fondé sur la solidarité entre les générations dans les termes suivants :

La Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations. La Nation assigne également au système de retraite par répartition un objectif de solidarité entre les générations et au sein de chaque génération, notamment par l’égalité entre les femmes et les hommes, par la prise en compte des périodes éventuelles de privation involontaire d’emploi, totale ou partielle, et par la garantie d’un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités.

A ce jour, trois grands ensembles de régimes correspondant à un groupe socio-professionnel peuvent être distingués. Ils se répartissent principalement en deux étages, de base et complémentaire, auxquels s’ajoutent parfois des régimes, dits additionnels, ayant vocation à couvrir des assiettes plus résiduelles :

• Les salariés du secteur privé y compris agricoles (salariés du commerce, de l’industrie et des services ainsi que les non titulaires de la fonction publique)
• Les travailleurs indépendants (artisans, industriels, commerçants et certaines professions libérales)
• Les régimes spéciaux (fonctionnaires, marins, notaires, militaires, SNCF, Opéra national de Paris…)

L’objectif poursuivi par cette réforme est de mettre fin aux quarante-deux régimes existants, notamment aux régimes spéciaux, au profit d’un système universel en répartition qui fonctionnera en points, comme de nombreux régimes existants et selon le principe « A cotisation égale, mêmes droits garantis » avec un engagement de remettre le système de retraite à l’équilibre d’ici 2027.

Etude d’impact de la réforme

L’étude d’impact extrêmement conséquente et très documentée met en évidence cinq enjeux pour la mise en oeuvre du projet de réforme des retraites :

• Le déploiement du système universel
• La mise en place de la Caisse nationale de retraite universelle
• L’adoption du schéma de transformation
• L’intégration financière du système universel
• Le niveau des retraites du système universel

Ainsi que six principes généraux assignés au système universel : 

• Équité des cotisations et prestations
• Solidarité au sein des générations
• Garantie de niveau de vie pour les retraités
• Liberté de choix de la date de départ à la retraite
• Soutenabilité économique du système universel
• Lisibilité des droits constitués par les assurés tout au long de la vie

Vers une fermeture des régimes spéciaux

Le projet de loi précise l’articulation entre le système universel de retraite, qui définit les règles applicables à l’ensemble des assurés, et chacun des régimes chargés de mettre en oeuvre ces règles et auprès desquels les membres des différentes catégories professionnelles sont affiliés.

Il détermine les principaux paramètres du futur système universel de retraite pour tous les assurés. Ce système par points sera applicable à tous les assurés sociaux qui bénéficieront des mêmes règles de calcul des droits à la retraite.

L’essentiel des enjeux liés à la mise en œuvre du système universel de retraite porte ainsi sur certains régimes spéciaux, dont celui des marins, qui, du fait de leur taille, du niveau des avantages dérogatoires de retraite actuellement en vigueur et de l’ampleur des droits passés à financer, concentrent les enjeux de transition, ainsi que financiers et budgétaires. 

Le régime des marins concerne 40 000 personnes en activité et présente des particularités : 

• Une assiette de calcul des cotisations (très variées) et des droits assise sur des salaires forfaitaires
• Une période de référence du calcul de la retraite sur les trente-six derniers mois d’activité de l’assuré
• Une formule de calcul ne comprenant ni décote ni surcote
• Une durée d’assurance réduite (37,5 annuités de cotisations)
• Différentes catégories de pensions servies en fonction de l’ancienneté du marin dans le régime et des âges de départs à la retraite très avancés (50, 50,5 ou 55 ans selon les cas)
• Une pénibilité des métiers qui n’a jamais été objectivée

Le régime des marins est marquée par un fort déséquilibre avec, selon les Chiffres clés publiés par l’Enim en 2018 environ 39.000 cotisants pour 114 000 pensionnés ce qui induit une incapacité à s’autofinancer. 

Les affiliés du régime des marins sont soumis à un corpus législatif ou réglementaire particulier qui conduit au maintien de plusieurs spécificités : 

• L’assiette de cotisation ne prend pas en compte l’ensemble du revenu
• Les taux de cotisations divergent parfois des taux de droit commun
• Les modalités de calcul de la pension conduisent à prendre en compte une rémunération de fin de carrière
• Des âges d’ouverture de droit anticipé

Impacts de la mise en place du système universel de retraite sur les marins

Concernant spécifiquement les marins, les projets de loi prévoient l’intégration du régime au sein du système universel de retraite tout en maintenant un régime spécifique d’affiliation et sa gestion par un organisme autonome dédié.

A l’instar des autres régimes spéciaux, le régime de sécurité sociale des marins sera progressivement fermé avec une intégration dans le système universel.

Si les critères d’affiliation ne semblent pas modifiés et le principe de la prise en compte des spécificités du métier de marin acté quand bien même les modalités concrètes ne seront définies qu’ultérieurement, cette réforme emporte certaines conséquences :

• L’intégration des primes dans l’assiette de cotisation retraite
• La convergence des taux de cotisations et des efforts contributifs : elle engendrera également une augmentation de l’effort contributif des agents dont les taux sont encore parfois inférieurs aux régimes de droit commun et un allègement des contributions des employeurs dont certains peuvent contribuer fortement au financement des régimes
• La fin de la règle de calcul de la pension sur la rémunération détenue en fin de carrière qui devra conduire à s’interroger sur les politiques de rémunération des marins, historiquement axées sur une valorisation importante de la rémunération « indiciaire » de fin de carrière.
• En matière d’âge d’ouverture de droit, les salariés de ces régimes convergeront progressivement vers l’âge de 62 ans. L’étude d’impact indique que les statistiques d’espérance de vie à la retraite comme la durée de perception de la pension tendent à confirmer qu’elles ne se trouvent plus, du fait de leurs conditions d’exercice professionnel, dans une situation très différente de celle des salariés du secteur privé
• L’éligibilité des critères du compte pénibilité ouvrant droit à une anticipation de l’âge de départ à la retraite de deux ans

Profil du marin professionnel en 2020

Les 39 000 marins actifs embarquent pour 43% d’entre eux aux cultures marins et à la pêche, alors que le commerce et la plaisance professionnelle sont des secteurs qui ne représentent respectivement que 13% et 6% de l’activité globale

• Classement catégoriel des marins : 90% des marins sont concentrés dans les 10 premières catégories
• Age moyen : 42 ans pour les hommes et 387 ans pour les femmes
• Le taux de féminisation est le plus fort en plaisance professionnelle (18%) alors qu’il ne représente que 11% au commerce et 2% à la pêche
• Nombre de pensionnés : 113 000 avec un âge moyen de 73 ans pour les hommes et 78 ans pour les femmes
• Nombre d’employeur : 8570 dont 23% aux cultures marines et 60% à la pêche
• Bénéficiaire de l’action sanitaire et sociale : 5000 marins dont 40% des aides liées à un accident, maladie ou maternité et 56% concernant l’aide au maintien à domicile

Marins concernés par le système universel de retraite

Dans l’attente de la navette législative, le Secrétaire d’État auprès de la ministre de la Transition Ecologique et Solidaire, chargé des Transports et le Secrétaire d’Etat auprès de la ministre de la Santé et des Solidarités, chargé des Retraites ont apporté des garanties dans une lettre cosignée du 30 janvier 2020 à l’attention des organisations professionnelles et syndicale  suite aux préoccupations exprimées par le monde maritime.

Les spécificités des métiers maritimes seront reconnues dans le système universel de retraite avec des dérogations prévues aux règles de droit commun en matière d’âge de départ à la retraite et une prise en compte de la pénibilité, de la disponibilité et des risques physiques et d’isolement

Trois jalons clés

Si une période de transition longue, d’une quinzaine d’années, est prévue, notamment pour faire évoluer les taux de cotisation actuels vers ceux du système universel, le projet de réforme précise trois étapes majeures :

• Concernant la jeune génération née à compter du 1er janvier 2004 : les élèves et étudiants au sein des lycées professionnels maritimes ou de l’Ecole Nationale Supérieure Maritime qui obtiendront leur majorité à partir de 2022 seront les premiers à cotiser dans le cadre du système universel de retraites
• Concernant les marins en activité  nés entre le 1er janvier 1987 et le 1er janvier 2004 : ils seront affiliés au régime général et cotiseront dans le cadre du nouveau système universel de retraites à partir de 2025 avec des droits acquis garantis
• Concernant les marins à l’aube de la retraite : ils ne seront pas concernés par la réforme s’ils sont, au moment de l’entrée en vigueur de la loi, à moins de 17 ans de leur retraite

Le projet de loi organise, pour les marins qui ont cotisé à des régimes de retraite à la fois avant et après l’entrée en vigueur du système universel de retraite, la prise en compte des périodes d’affiliation effectuées sous l’empire des anciens régimes légalement obligatoires. Le projet comporte sur ce point une habilitation à édicter par ordonnance les dispositions organisant cette prise en compte.

Affiliation des marins au régime général

Le projet prévoit une affiliation des marins au régime général, à l’instar des autres salariés tout en garantissant des règles de calcul des droits à la retraite et de dispositifs de solidarité lisibles et équitables (projet d’article L 381-32 du Code de la sécurité sociale et L. 5559-1 du Code des transports)

Toutefois, les marins relèveront de leur propre régime dans le système universel et verront leurs cotisations et prestations de retraite adaptées dans des conditions prévues par voie d’ordonnance en raison de la spécificité des carrières, des assiettes de cotisation et des âges de départ des marins. 

Les modalités précises de leur intégration dans le système universel de retraite sera coordonnées par ordonnance au plus tard dans les dix-huit mois suivant l’adoption de la loi.

Cotisations sociales et système universel de retraite par point

Le système universel de retraite doit assurer en son sein un niveau de cotisations égal pour tous les assurés et s’appliquer au terme d’une transition longue.

Le projet habilite le Gouvernement à définir les modalités de convergence du régime de cotisation de ces assurés vers le système cible, dans le cadre d’une période de transition qui pourra excéder vingt ans.

Cette période de transition s’explique par l’effort de relèvement des cotisations. En effet, il existe aujourd’hui des écarts conséquents entre les taux du droit commun notamment concernant la part patronale puisque le taux actuel au sein du régime de sécurité sociale des marins est variable entre 1.6 et 19.3% alors que le droit commun applique 16.87% ce qui nécessitera une augmentation importante des taux en vue d’une harmonisation avec ceux du système universel. 

Le projet de loi détermine le mode de calcul des pensions de retraite selon un système par points. Le montant de la pension de retraite est défini comme le produit du nombre de points acquis par l’assuré à la date de liquidation de sa pension et de la valeur de service du point applicable à cette date.

Enfin, ce montant est affecté d’un coefficient proportionnel au nombre de mois qui sépare la date de liquidation de l’âge d’équilibre applicable à la génération de l’assuré. Cet âge d’équilibre est indexé sur l’évolution de l’espérance de vie à la retraite et progresse à hauteur des deux tiers de ce dernier indice.

Les points sont principalement acquis dans le cadre de l’exercice d’une activité professionnelle donnant lieu au versement de cotisations obligatoires, le nombre de points acquis chaque année étant égal à la somme des cotisations versées au titre de l’une des deux fractions de la cotisation créée par le projet de loi, divisée par la valeur d’acquisition du point applicable au titre de l’année en cause.

Garde fous par le Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat soulève que ce système de retraite par point présente :

• Des avantages : correction des défauts propres au régime en annuités en ce qui concerne la prise en compte des carrières « heurtées », ou plus précisément lacunaires (contrats courts et peu rémunérés, interruptions de carrière) et favorise,en l’état actuel des inégalités de cursus professionnel
• Des inconvénient : il pénalise les carrières complètes pendant lesquelles les assurés connaissent des années d’emploi difficiles, associées au versement des cotisations nettement moins élevées que sur le reste de leur carrière et retire aux assurés une forme de visibilité sur le taux de remplacement prévisible qui leur sera appliqué, dans la mesure où la pension n’est plus exprimée à raison d’un taux rapporté à un revenu de référence mais à une valeur de service du point définie de manière à garantir l’équilibre financier global du système.

L’assiette de cotisation du régime des marins est particulière, étant définie de manière forfaitaire en fonction de la catégorie à laquelle le marin appartient. Les taux de cotisations applicables au secteur sont également très spécifiques. Le projet de loi prévoit ainsi que les cotisations du régime des marins feront l’objet d’un traitement adapté.

Introduction d’un âge d’équilibre

Le projet de loi substitue au système actuel de décote et de surcote, qui consiste à appliquer un coefficient de minoration ou de majoration de la pension lorsque la pension est liquidée en deçà ou au-delà d’une durée d’assurance minimale (« durée du taux plein »), un nouveau mécanisme dans lequel ce coefficient est déterminé à raison d’un âge de référence, dit « âge d’équilibre », déterminé pour chaque génération, qui pourrait atteindre 64 ans à l’entrée en vigueur de la réforme.

Le projet prévoit que cet âge d’équilibre évoluera chaque année à raison des deux tiers de l’évolution de l’espérance de vie à la retraite constatée pour la génération concernée.

Départs anticipés

En termes d’accès au dispositif, une ouverture à la totalité des assurés relevant du système universel de retraite aurait pu être envisagée.

Toutefois, les marins bénéficient en cible de dispositifs dérogatoires propres adaptés à la pénibilité de leur métier. En raison de l’existence de ces dérogations, le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente ne sera pas applicable aux marins.

Les marins partant en retraite avec des départs anticipés catégoriels pourront bénéficier du minimum de retraite dès l’âge d’équilibre qui leur est applicable. 

Pénibilité

Les marins ne seraient pas concernés par le dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente du fait des conditions particulières d’exercice qui justifient le maintien de mécanismes spécifiques de prise en compte de la pénibilité

Néanmoins, en parallèle de cette réforme, des réflexions sont amorcées concernant la mise en oeuvre d’une branche Accidents du travail et Maladies professionnelles visant à améliorer la prévention et la prise en charge des risques professionnels maritimes.

Enfin, le projet de loi comporte certaines mesures spécifiques comme les dispositifs de cessation anticipée d’activité des marins salariés exposés à l’amiante au sein des chantiers de construction et de réparation navale.

Jusqu’à présent, l’allocation de cessation anticipée d’activité dont bénéficient les marins salariés dans les chantiers de construction ou de réparation navale cesse d’être versée lorsque le bénéficiaire est âgé d’au moins 60 ans et remplit les conditions de durée d’assurance requises pour bénéficier d’une pension de vieillesse au taux plein, à condition qu’il soit âgé d’au moins 60 ans ou, s’il ne remplit pas la condition de durée d’assurance, d’au moins 65 ans.

Le projet de loi abaisse à 64 ans l’âge maximal à compter duquel l’agent peut partir au taux plein lorsqu’il ne justifie pas de la durée d’assurance requise et prévoit que l’âge d’équilibre sera fixé à l’âge de départ effectif en retraite des intéressés, ce qui leur garantira de ne pas subir de décote.

Une valorisation de l’engagement des sauveteurs bénévoles des sauveteurs en mer

Un amendement a été déposé par lequel il est proposé que pour une durée de deux ans à compter de la promulgation de la loi soit mise en place une expérimentation visant à autoriser l’attribution de points au titre de la solidarité nationale, dans des conditions et limites fixées par décret, pour les périodes d’engagement citoyen en qualité de membre des organismes mentionnées à l’article L. 742‑9 du code de la sécurité intérieure.

Dans le cadre de cette expérimentation, les points mentionnés au premier alinéa peuvent être attribués, sous condition d’une durée minimale d’exercice, de manière à porter le nombre total de points acquis au cours de ces périodes, et pour chacune d’elles, à un montant minimal de points fixé par décret, proratisé en fonction du rapport entre les périodes concernées et la durée de l’année civile au cours de laquelle elles surviennent.

Cette expérimentation est limitée à la région Bretagne et vise à encourager l’engagement des sauveteurs bénévoles au au sein de la Société nationale de sauvetage en mer.
En conclusion, gageons que ce projet de grande ampleur, dans un objectif d’équité et de solidarité, prennent en compte les impacts juridiques et socio-économiques au bénéfice des marins professionnels et garantisse une unité de traitement de toutes les catégories maritimes.